segunda-feira, 7 de março de 2011

Ajustamento de conduta e poder disciplinar

MARCÍLIO BARENCO – DELEGADO DE POLÍCIA DE ALAGOAS


O presente artigo visa enfocar um incidente legal e revolucionário, introduzido pela melhor doutrina, no DIREITO DISCIPLINAR BRASILEIRO, a ser implantado na CORREGEDORIA GERAL DE POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE ALAGOAS, por proposta da atual Corregedora-Geral – Dra. Maria de Fátima Fernandes Meneses.

Trata-se pois, da resolução de incidentes disciplinares, sem a necessidade de instauração de sindicância administrativa disciplinar ou de processo administrativo disciplinar em âmbito de CORREIÇÃO DE INFRAÇÕES e TRANSGRESSÕES DISCIPLINARES FUNCIONAIS, sem contudo ferir-se às garantias constitucionais e legais dos servidores públicos civis federais esculpidas na Lei Federal n. 8.112/90, bem como servidores públicos civis estaduais de Alagoas, regidos pela Lei Estadual n. 5.247/91.

Traz à baila, o corolário constitucional dos princípios da EFICIÊNCIA, SEGURANÇA JURÍDICA, RAZOABILIDADE, PROPORCIONALIDADE e da ECONOMICIDADE, carreando rapidez, eficácia e efetividade do poder disciplinar administrativo.

Incorporado pela doutrina e embasado em princípios constitucionais sólidos, interpreta-se o DIREITO DISCIPLINAR sob nova ótica à luz da legislação brasileira, comparando-se ao direito internacional e, reconhecendo-se no AJUSTAMENTO DE CONDUTA novo instrumento moral, legal e eficiente na resolução de incidentes disciplinares de menor gravidade de ilícitos administrativos.

A matéria a ser esposada, foi originalmente introduzida no DIREITO DISCIPLINAR durante o SEMINÁRIO NACIONAL DE CORREGEDORES, ocorrido na cidade de Natal-RN em janeiro próximo pretérito e depois, reapresentada em Seminário Nacional em Brasília, sob ideologia do insigne mestre LEO DA SILVA ALVES.

O novo modelo, que revoluciona o CONTROLE DA DISCIPLINA ADMNISTRATIVA já vem sendo implantado em diversos órgãos de correição e âmbitos da administração pública, ora em trâmite na CORREGEDORIA GERAL DE POLÍCIA CIVIL DO ESTADO DE ALAGOAS.

Na importância da nova doutrina, contemplada pelo princípio constitucional da eficiência, primado dos atos administrativos e das ações no serviço público, já vinha a Lei de Responsabilidade Fiscal determinando a implantação de medidas corretivas e preventivas e, vários ramos do Direito avançaram para um sistema de valorização de composições que melhor atendam ao interesse social.

Segundo Léo Alves da Silva, o Direito cresce em humanidade e sai da seara mecânica, burocrática. No Direito do Consumidor e no controle das questões ambientais, os ajustamentos de conduta se integraram à rotina. No Direito Civil e no Direito do Trabalho, os acordos são a regra. No Direito Penal, o Ministério Público tem privilegiado as composições com o instituto da transação penal. No campo disciplinar, não pode ser diferente.

Lembra o ministro aposentado do STJ Luiz Vicente Cernicchiaro, “não há diferença entre funcionário e réu” para efeitos de ação penal ou processo disciplinar.

A necessidade de evolução traz à baila constante persecução de soluções de conflitos eficazes. O princípio da oportunidade, em detrimento ao princípio da indisponibilidade na Administração Pública, faculta ao gestor a flexibilização do poder-dever punitivo, introduzido assim pelo Direito Europeu. Com isso, decorre a máxima de que “erro não se pune, erro se corrige”.

Visa-se assim no sistema interventivo do gestor público, estimular e melhorar o servidor, restabelecendo a regularidade dos serviços, sem se afastar de princípios comezinhos de direito, tais como da segurança jurídica e da estrita legalidade, dotando-se assim, novo modelo DISCIPLINAR de plena eficácia ao DIREITO ADMINISTRATIVO.

A excessiva dureza na punição disciplinar cria um sentimento de injustiça no servidor, não atingindo o fim desejável da correição funcional, em especial pela morosidade imposta aos procedimentos administrativos, que se reflete em angústia e sofrimento ao servidor pela incerteza de seu futuro: punição ou absolvição.

No Brasil, Luiz Vicente Cemicchiaro, ex-ministro do Superior Tribunal de Justiça, já havia observado o fim da obscura era dos processos de primeira categoria (judiciais) e de segunda categoria (administrativos). Em memorável artigo, publicado em 1997, observou que a Constituição de 1988 equiparou os processos administrativos aos processos judiciais.

Para melhor compreensão da temática, devemos focalizar o objeto de nosso estudo que é o do DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR, onde se encontram insertos o PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR e a SINDICÂNCIA ADMINISTRATIVA DISCIPLINAR, intangíveis dentro do objeto de nosso estudo, primando-se contudo, pelas normas constitucionais vigentes.

Nos ensina Cretella Jr., que o processo disciplinar tem princípios teóricos. O Direito Disciplinar além dos princípios específicos do processo administrativo, possui princípios próprios, que se sobrepõem aos princípios gerais do processo.

Com o advento da Lei n. 9.784/1999, a Administração Pública Federal esculpiu no Processo Administrativo Disciplinar os princípios da finalidade, da razoabilidade, da proporcionalidade, da segurança jurídica e da eficiência.

Deste modo, respectiva e consequentemente, na seara administrativa disciplinar, impõe-se que um processo ou sindicância administrativa disciplinar, tenha por escopo a garantia da justiça, afastando a impunidade; os meios e o resultado não contrariem a lógica e o bom senso, além de que a reação do Poder Público não vá além da lesão sofrida, utilizando-se tão somente de instrumentos legítimos permitidos no Direito, culminando por fim, num resultado que efetivamente atenda ao interesse público e social.

Imperioso destacarmos que os processos e as sindicâncias disciplinares devem ser instauradas, processadas e julgadas dentro desta linha raciocínio acima esposada, sendo plausível e possível juridicamente, chegar-se ao mesmo fim, sem o dispêndio e a demora que tanto entrava as corregedorias de polícia, sem ferir contudo, garantias e direitos constitucionais, bem como princípios esculpidos no processo administrativo e no Direito Disciplinar.

A temática em que se correlaciona o Direito Disciplinar deve estar, imperiosamente, associada a um desvio de conduta incompatível com os princípios que regem a Administração Pública, em especial, as condutas de servidores públicos que violam a legalidade (inadimplemento inescusável de ordem jurídica); moralidade administrativa (satisfação ilegítima em razão da função); impessoalidade (sobreposição de critérios subjetivos em detrimento de critérios objetivos); eficiência (ineficácia no serviço público).

Amoldando-se tais desvios de conduta a ilícitos penais de qualquer natureza, contrapõem-se aos princípios orientadores da ação pública, notadamente insertos no caput do Artigo 37 da Constituição Federal. Em não sendo, nem sempre toda violação decorrerá necessidade de sanção.

Léo da Silva Alves afirma que as condutas perniciosas precisam ser enfrentadas com a espada; as condutas irregulares sem caráter pernicioso devem ser tratadas com instrumentos que restabeleçam a ordem sem produzir feridas, mantendo-se a paz e preservando-se valores humanos.

Assim, nasce a necessidade da implantação do AJUSTAMENTO DE CONDUTA na esfera correicional, que já vem sendo adotada administrativamente pelo Ministério Público, com aplicação em questões ambientais e em defesa das relações de consumo, readaptando os comportamentos e corrigindo as inadequações perpetradas pela parte.

No entanto, aos aplicadores do direito disciplinar não é dada a faculdade de inventar soluções, acobertando-se no princípio da oportunidade, a discricionariedade de punir ou não no caso em concreto, necessitando contudo, a previsão do instituto inovador ao menos numa Instrução Normativa ou Recomendação do Diretor Geral de Polícia Civil, que venha assim disciplinar a temática, embasando-se em fundamentos jurídicos ora antepostos e esposados.

Contudo, para aplicação do ajustamento de conduta, a autoria da transgressão disciplinar e a materialidade do fato devem estar de forma inconteste demonstradas. Assim não o sendo, impõe-se a sindicância administrativa disciplinar como único instrumento de investigação para aferição de ambos.

Outrossim, quando da aplicação de novo instituto, é necessário que o servidor público assuma a ocorrência da transgressão disciplinar, confessando-a informalmente, verificando-se assim, se a conduta do agente foi praticada com má-fé, desvio de caráter, má índole, desprezo com direito de terceiros, dentre outros.

A assunção de culpa é ato nobre, que por si só expressa autopunição. Entretanto, verificada a prática de infração penal de qualquer natureza, não há como deferir-lhe o benefício inovador ora explanado, ainda que de menor potencial ofensivo.

Leciona Leo Alves da Silva, que o grande castigo para o funcionário não é a eventual aplicação da pena formal. O castigo real, penoso, é o processo, desgastante, humilhante, juridicamente inseguro. Se o funcionário não for um indivíduo perverso, mau-caráter, doente moral, passará por um aniquilamento físico e psicológico de sequelas irreversíveis.

Assim, tem-se que o termo de ajustamento de conduta não pode ser imposto, representando uma composição do servidor para com a Administração Pública, solucionando pacificamente a questão disciplinar, dotada de caráter pedagógico-preventivo e, diferindo terminantemente da sanção administrativa, que advém de uma imposição estatal decorrente do devido processo legal, presentes os elementos indicativos da responsabilidade e assegurados o contraditório e a ampla defesa.

Há de se destacar que a adoção do ajustamento de conduta, não gera direito subjetivo ao servidor, não representando direito líquido e certo ao transgressor, que terá tão somente interesse legítimo em pleiteá-lo em seu favor, e a Administração Pública, pela discricionariedade advinda do princípio da oportunidade, poderá deferí-lo e aplicá-lo.

Concluindo há de se imprimir aos controles atuariais da disciplina a evolução eficaz de prevenção, correição e punição.

Com propriedade Leo Alves da Silva aduz que um dia, alguém terá dificuldade para compreender como, para corrigir uma pequena falha de funcionário, era preciso desencadear um aparelho burocrático, oneroso, complexo, que, ao fim, revoltava o homem e prejudicava o serviço, onde na efervescência do século XXI, diante a uma ocorrência que exigisse um processo, a Administração ainda constituía comissão especial, a semelhança dos tribunais de exceção vedados sob a ordem constitucional garantista vigente.

O cometimento de pequenos erros não podem ocasionar sanções administrativas drásticas a servidores probos, que numa vida funcional ilibada e escorreita, afastaram-se incidentalmente de deveres funcionais e proibições ínfimas, sendo assim injustamente processados de forma burocrática e morosa, ocasionando-lhes graves sequelas de ordem moral, eternizando-as em suas honras, destruindo-se carreiras profissionais brilhantes, em patente paradoxo às organizações criminosas infiltradas no serviço público, intangíveis pelas condescendências criminosas e omissões de quem possui o poder-dever disciplinar de extirpá-las.

Por fim, a presente proposta de ajustamento de conduta não traduz o corolário da impunidade no serviço público, mas tão somente uma resposta correicional legal e eficaz, sustentável em segurança jurídica das partes envolvidas, dotada de razoabilidade e proporcionalidade no restabelecimento da ordem funcional, dotando de estímulo o servidor, ora pequeno transgressor disciplinar, propiciando por fim, eficiência inerente à Administração Pública em geral.

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